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氣候變遷對全球帶來嚴峻衝擊，各國紛紛採行「2050淨零排放」因應策略。臺灣於今（2022）年3月30日正式公布「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」，期望與世界共同邁向2050淨零轉型。環顧國際趨勢，歐盟（European Union, EU）自詡為淨零排放與永續發展的全球領導者，本文將透過歐盟2050淨零排放新思維，解析《歐洲綠色新政》（The European Green Deal）內容，供臺灣社會各界參考。

歐盟2030年氣候目標與政策工具

歐盟執委會（European Commission）於2019年12月11日發布《歐洲綠色新政》，以永續發展與人民福祉作為公共政策核心，希望能帶動歐盟轉型成為公平包容、低碳永續、繁榮競爭的新經濟體。2030年的氣候目標要比1990年減少至少50∼55％排放量，至2050年，歐盟不僅要達到淨零排放，更要成為全球第一個氣候中和（climate neutrality）的大陸。

歐盟於2020年3月提出《歐洲氣候法》（European Climate Law），藉以宣示2050年達成氣候中和的決心，所有歐盟政策與產業行為皆須遵循。此外，歐盟也採行多項政策工具，包括：碳邊境調整機制、《能源稅指令》（Energy Taxation Directive, ETD）、《再生能源指令》（Renewable Energy Directive, RED）、《能源效率指令》（Energy Efficiency Directive, EED）、海運永續燃料政策、空運永續燃料政策、排放交易制度（擴大適用範圍至電廠、工業、航海業、航空業、道路運輸、建築物）、社會氣候基金、替代燃料基礎設施條例、土地利用與林業農業條例、減排努力分享條例、汽車貨車二氧化碳排放標準、歐盟森林策略等。前述歐盟政策工具的作用在於藉此推動全球氣候行動，改變經濟投資與社會氛圍，讓所有人享有低碳節能的交通運輸；並且領導世界引爆第三次工業革命，讓能源系統更加潔淨環保；翻新建築以實踐綠色生活，與大自然共生以保護地球與民眾健康。

《歐洲綠色新政》涵蓋層面廣泛，包含能源、經濟、建築、運輸、農業、生態、環境等。透過明確揭示政策指標與策略路徑，鼓勵全民參與、加速綠色轉型與財務融資、促進經濟成長與資源耗用斷鏈，並且強調經濟社會發展需兼顧環境生態平衡。此新政不僅要保護、保存並提高歐盟的自然資本，降低環境風險與氣候衝擊，更要維護人民的健康及福祉，達到「不遺漏任何人」（No One Is Left Behind）的政策初衷。

《歐洲綠色新政》包含八大構面，下文將逐一探討。

構面一：達成2030年與2050年氣候目標的抱負

歐盟已啟動符合氣候中和目標的經濟轉型，在1990∼2018年間，已減少溫室氣體排放28％，經濟成長率則達61％。然而以既有的政策力道，估計至2050年僅能減少60％的溫室氣體排放，故未來10年的減排策略革新已迫在眉睫。歐盟執委會在去（2021）年對所有氣候政策工具進行盤點與檢討，並提出必要修法，例如「排放交易制度」（Emissions Trading System, ETS）擴大產業適用對象；確保有效的「碳定價」（carbon pricing），引導消費者與生產者行為改變，加速永續的公共投資及民間投資；另修正《能源稅指令》，將賦稅與氣候目標相結合。

此外，也採取政策降低「碳洩漏」（carbon leakage）風險。「碳洩漏」意即其他國際夥伴若未施行歐盟的減碳政策，歐盟境內的排碳產業將有可能轉移到其他減碳管制較為寬鬆的國家，或是歐盟境內的產品被其他高碳排產業的進口產品所取代。如此，全球溫室氣體將無法減量，也讓歐盟以及遵循氣候目標的產業遭受競爭威脅。因此，為降低「碳洩漏」風險，歐盟執委會將針對特定產業提出「碳邊境調整機制」（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM），以確保進口產品價格能如實反映碳排放。初期將對五類高碳排進口產品：鋼鐵、水泥、肥料、鋁和電力課徵「碳關稅」。這個措施的設計，符合世界貿易組織的規範及歐盟的國際義務，也將是歐盟以「排放交易制度」處理「碳洩漏」風險的替代措施。

歐盟2030年氣候目標與政策工具

（資料及圖表來源：European Union, 2021；王彬墀、周麗芳與盧芬絹翻譯製作）

構面二：提供無汙染、可負擔且安全的能源

要達到2030年與2050年的氣候目標，能源系統去碳化政策至關緊要。歐盟各經濟產業所生產與使用的能源，占歐盟溫室氣體排放75％以上，改善能源效率可說是當務之急。目前歐盟的發電須擴大使用再生能源，並逐步停用煤炭與天然氣發電；同時還須兼顧確保能源供應的安全，且成本消費者與產業部門都要負擔得起。在邁向氣候中和的轉型過程，也需要建置智慧基礎網絡，加速廣佈創新科技與基礎設施，例如：智慧電網、氫網絡、碳捕捉、碳封存與再利用、儲能設備等。有些既有基礎設施與資產設備，則需進行升級，以符合氣候目標，並增加「氣候韌性」（climate resilience）。

再生能源在潔淨能源轉換上扮演極重要角色。因此，增加離岸風力發電有它的必要性，更要建立會員國間的區域合作機制。再生能源、能源效率與其他跨產業永續方案的智慧整合，將有助於以最低成本來達到能源系統去碳化。未來再生能源成本透過研發快速降低，再結合政策的支持方案，將能降低家庭使用再生能源的費用。隨著能源成本提高，可能導致有些家庭無法負擔能源支出而面臨「能源貧窮」（energy poverty）問題，相關政府機構也該面對、解決，以確保人民的基本生活水準，例如提供財務資助機制、補助家庭整修住宅、降低家用能源負擔、或協助改善環境設備等。

歐洲綠色新政
（資料及圖表來源：European Commission, 2019；王彬墀、周麗芳與盧芬絹翻譯製作）

構面三：推動無汙染及循環經濟的產業

為解決自然資源過度耗用所衍生的環境危機，歐盟推出「循環經濟行動計畫」（Circular Economy Action Plan, CEAP），對於能源密集產業如鋼鐵、水泥、化學品等價值鏈（value chain），優先進行去碳化及現代化；而對於資源密集產業如紡織、建築、電子、塑膠等，則須妥善處理添加的微塑膠及釋放出的塑膠。「循環經濟行動計畫」提倡具有永續產品政策、有助節能減碳、提供平價消費、是一種創新的商業模式。循環經濟強調零廢棄，鼓勵減少使用（reduce）、重複使用（reuse）、回收再利用（recycle），也包括了普及租用與共享機制。

為了降低產品「漂綠」打著環保的旗子，但卻做出相反行為的風險，數位化機制將提供大眾可信賴、可比較及可供驗證的商品資訊，協助消費者做出永續友善的消費選擇。例如產品電子護照可提供產品來源、成分、維修、拆除及廢棄回收等資訊。這將促成新的商業模式，防止對環境有害的產品出現在歐盟市場，並加重產品製造商的綠色責任。此外，永續產品政策也應該重視廢棄物減量，並恢復廢棄物的經濟價值，進而開展出一個次級原物料及副產品的蓬勃市場。歐盟執委會將與產業通力合作，支持無汙染煉鋼的創新技術，並在2030年前達到零碳煉鋼的製程，並推動「電池策略行動計畫」（Strategic Action Plan on Batteries），期望建立安全、循環與永續的電池價值鏈。

構面四：提高能源效率的建築與翻修

雖然建築物的興建與翻修，需耗用大量的能源與礦產資源，例如砂石及水泥等，但建物翻修不僅能降低能源費用支出、減緩能源貧窮的問題，還可振興建築業，帶動中小企業發展，增加當地的工作機會。建物約占總能源消耗的40％，現在歐盟會員國每年的建物翻修率約為0.4％∼1.2％，這個比率仍需大幅提升，才能達到歐盟所設定的能源效率及氣候目標。

歐盟建立一個公開平台，集結建商、建築師、工程師與地方政府，共同解決建物翻修的瓶頸與障礙。這個倡議翻修的提案，在「投資歐盟計畫」（InvestEU）下，建立創新的財務資助機制，讓民間業者或能源服務廠商能推出具有能源績效的翻修案，並鼓勵較大區塊的建物整合翻修，以達到經濟規模。尤其，社會住宅的翻修也受到重視，要幫助弱勢家庭的能源負擔，以及協助學校與醫院的翻修；建物整建翻修後提高能源效率所節省的經費，也能回饋到教育與公眾健康。

構面五：加速轉型至永續與智慧的運輸

運輸約占歐盟溫室氣體排放的25％，若想達到氣候中和目標，在2050年前須減少運輸部分約90％的排放量，舉凡公路、鐵路、空運與水路運輸皆須降低排放量。歐盟執委會於2020年起採行永續與智慧的運輸策略，因應前述挑戰。首先，運輸價格須反映它們對環境與健康的外部成本，建立有效收費機制。依據《能源稅指令》修正法案，化石燃料的補貼應當終止，檢討包括空運及海運燃料的現行免稅規定；歐洲排放交易制度也需要擴大適用範圍，將海運納入其中，並取消原分配給空運的免費排放配額。

歐盟也預備同步增加生產與布署使用於運輸的永續替代燃料，預計在2025年以前，設置100萬個公共充電站，將供給1300萬輛零排放或低排放車輛。歐盟執委會將儘速籌資，援助公共充電站站點不足的缺口，特別是長途旅行所需，以及人口稀疏地區。在道路運輸方面，歐盟執委會將針對燃油汽車訂定更嚴格的空汙排放標準，並考慮將道路運輸納入歐洲排放交易的適用範圍。在海運方面，歐盟執委會也將訂定製造汙染船隻靠近歐盟港口的相關規定，包含靠岸船隻必須使用岸邊電力。在空運方面，歐盟執委會也將著手改善機場附近的空氣品質，並處理飛機及機場運作所排放的汙染物問題。

構面六：從農場到餐桌，設計公平、健康及環境友善的糧食系統

歐盟執委會於2020年通過「從農場到餐桌策略」（Farm to Fork Strategy），帶領農漁民因應氣候變遷與維護生物多樣性，進而實踐永續目標。前述策略將大幅降低化學農藥、化學肥料以及抗生素的使用及風險。歐盟預備導入精準農業、有機耕作、農業生態、農林混作以及更嚴格的動物保護標準等。農作透過生態機制，可將碳儲存於土壤中，改善養分與調整水質，並降低碳排放。歐盟執委會將開發永續海鮮食品，作為低碳食物來源。另外，歐洲將逐步增加有機耕作的面積，開發創新科技來預防病蟲害，以確保收成，並提升糧食系統的食品安全與永續發展。

「從農場到餐桌」策略有助於促進循環經濟，藉由改善食物運輸、儲存、包裝及剩餘等問題，降低食品加工及零售業對環境的負面衝擊；並採取行動打擊黑心食品與食品詐欺，包括加強歐盟執法與調查能力等。進口食品若未符合歐盟相關環境及食安標準，將禁止進入歐盟市場販售。歐盟執委會將協助消費者選擇健康與永續的食品，倡議減少食物浪費。此外，歐盟執委會也將設法開發新作為，提供消費者更詳盡的食品資訊，例如透過數位化，提供食品來源、營養價值，以及環境足跡等。整體而言，「從農場到餐桌」策略將提升農民於價值鏈中的地位，刺激永續食品的消費，讓人人都買得起健康的食品。

構面七：保存並恢復生態系統與生物多樣性

良好的生態系統能提供維生的食物淡水與乾淨空氣，也能有效調節氣候、緩解自然災害與病蟲害、守護人類賴以為生的環境。根據聯合國環境規劃署（United Nations Environment Programme, UNEP）「生物多樣性及生態系統服務政府間科學政策平臺」（Intergovernmental science-policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES）於2019年所公布的全球評估報告，生物多樣性遭受侵蝕的三大因素為：土地與海洋的使用改變、自然資源過度開發利用、氣候變遷。歐盟執委會採行「生物多樣性策略」（EU Biodiversity Strategy）協助會員國改善受破壞的生態系統，使生態能回復良好狀態，並提倡城市綠化、增加都市地區的生物多樣性。

有鑑於森林生態系統受到氣候變遷的衝擊逐漸擴大，歐盟執委會提出「歐盟森林策略」（EU Forest Strategy），強化森林的循環功能，擴大永續的植樹造林，恢復退化的森林，增加二氧化碳的吸收，改善森林的復原力，降低森林野火的發生率與範圍，並促進生物經濟循環。此外，海洋在緩解並調節氣候變遷的角色逐漸受到重視，永續的「藍色經濟」成為循環經濟，健康且具復原力的海洋，更為氣候變遷開出自然界的解方。藉由改善水資源與海洋資源的利用，提升蛋白質新來源的供應，均可減輕農地的壓力，對抗氣候變遷的威脅。歐盟執委會也將提出海域相關措施，包括海域的永續管理、開發離岸再生能源，對於非法及不符規範的漁業行為採取零容忍措施。

構面八：無毒環境的零汙染目標

無毒環境的營造，需要採行一系列的預防汙染行動，針對空氣、水、土壤、消費者產品的各種汙染，進行監控、報告、預防、補救。歐盟會員國須檢視所有相關政策法規；歐盟執委會更於去年採行「空氣、水、土壤零汙染的行動方案」（EU Action Plan: Towards Zero Pollution for Air, Water and Soil），希望能解決前述相互連結的繁複挑戰。例如，歐盟執委會對現行的空氣品質規章進行審慎評估，提案加強監測及提升空氣品質，協助當地政府擁有更乾淨的空氣，並解決大型工業設施所製造的汙染，使其符合氣候、能源及循環經濟的目標。

為確保無毒環境，歐盟執委會提出「化學品永續發展策略」（Chemicals Strategy for Sustainability），協助保護人民及環境，免受危險化學物質的危害，並鼓勵開發創新、安全與永續的替代品。透過簡化及強化規章架構，促進全民健康、保護環境，並提升全球競爭力。歐盟執委會也將檢討如何善用歐盟專責機構及科學部門，朝向「一物質一評估」（One Substance One Assessment, OSOA） 的程序發展，並在優先處理化學物質時，提供更大的透明度。同時，提出化學物質所產生危害的科學證據，且儘速納入修法，以確保人民健康與環境永續。

結語

《歐洲綠色新政》是歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）上任後的第一個施政綱領，也是歐盟執委會應對氣候和環境挑戰的新承諾。此新政提出歐盟要在2050年率先實現氣候中和，就必須動員法律、財稅、政策、市場等各項策略，實現政策的全面轉型，並引領國際社會，邁向永續發展之路。此舉展現了歐洲在應對氣候變遷的方面進行中長期策略布局，並進一步使歐洲更接近在氣候變遷領域的雄心和目標。

《歐洲綠色新政》以目標為導向、並輔以政策及行動，從能源、工業、建築、交通、食品、生態和環境治理各方面規劃實施路徑與轉型。在綠色金融、環保預算、科技創新、教育培訓等政策中納入永續性理念，為歐洲綠色轉型提供支援，前揭邁向淨零排放的新思維，也足以讓臺灣各界借鏡及參考。